賀衛(wèi)方:1960年生，曾在美國(guó)哈佛大學(xué)法學(xué)院做訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者?，F(xiàn)任北京大學(xué)法學(xué)院教授。研究和教學(xué)領(lǐng)域包括法理學(xué)、法制史以及比較法學(xué)等。著有《司法的理念與制度》、《法邊馀墨》、《具體法治》、《運(yùn)送正義的方式》等。

多元博弈需要公眾參與

南都周刊：近年來(lái)，政府在制定公共事務(wù)的重大決策方面，慢慢遭遇到了來(lái)自民意的種種抗衡和輿論的多方壓力。從某種意義上來(lái)說(shuō)，是不是意味著我們的公共決策體制必須隨著這種民意博弈的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)發(fā)生一些變化了？

賀衛(wèi)方：從理論上來(lái)講，民主體制要追求的就是這樣的目標(biāo)：民意應(yīng)當(dāng)受到充分的重視和尊重。因?yàn)樯婕暗焦彩聞?wù)，就應(yīng)該讓所有人都有機(jī)會(huì)參與決策，否則的話(huà)，這樣的決策就缺乏正當(dāng)程序。有時(shí)候帶來(lái)很大的抵觸和逆反，人們就會(huì)把這個(gè)決策視為外部強(qiáng)加給自己的，一個(gè)跟自己息息相關(guān)的事項(xiàng)卻無(wú)法參與決策，人們當(dāng)然會(huì)不滿(mǎn)意。

今天的社會(huì)越來(lái)越趨向多元，利益參差，觀念歧異，視角不同，所以，某種全體共識(shí)的達(dá)成幾乎是不可能的事情。在這種情況下，政府在決策的時(shí)候，由于涉及到利益的分配，那些認(rèn)為自己利益受損的人們少不了要表達(dá)自己的不滿(mǎn)。例如，政府要建設(shè)一家工廠，好像有很多的好處，外來(lái)投資的增加，就業(yè)機(jī)會(huì)的擴(kuò)大，GDP增長(zhǎng)……但是，如果這樣的工廠可能帶來(lái)污染，直接危及所在地方居民的健康和安全，居民提出質(zhì)疑甚至出來(lái)抗議是完全正常的。

南都周刊：面對(duì)抗議，或者說(shuō)面對(duì)公共危機(jī)，政府如何進(jìn)行應(yīng)對(duì)和決策，就決定了事態(tài)的發(fā)展和政府決策機(jī)制的成熟度。

賀衛(wèi)方：是的，這種局面之下，政府應(yīng)該敢于讓百姓共同參與、見(jiàn)證決策，當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)也由決策者共同承擔(dān)。我們需要為這種民主決策提供適當(dāng)?shù)某绦?，讓不同的利益集團(tuán)能夠參與其中，各展其志，經(jīng)過(guò)充分的審議，最終作出決議。不少?lài)?guó)家的情況表明，議會(huì)正是這類(lèi)決策的最好平臺(tái)。為了使得各種意見(jiàn)都能得到表達(dá)，游說(shuō)者們使出渾身解數(shù)，合縱連橫，極盡搖唇鼓舌之能事；代議士們唇槍舌劍地展開(kāi)辯論，把不同的利益訴求清晰地展現(xiàn)出來(lái)，也把相關(guān)決策的利弊得失加以細(xì)致地論證。與此同時(shí)，通過(guò)多種媒體讓公眾及時(shí)準(zhǔn)確地了解完整的信息，從而有助于決策的執(zhí)行。

不過(guò)，道理雖然如此，真正實(shí)現(xiàn)起來(lái)卻是相當(dāng)不易。最嚴(yán)重的困難來(lái)自政府總是以為自己是正確的，一切對(duì)立的觀點(diǎn)都是必須壓制的，壓制的結(jié)果只能使得不滿(mǎn)愈發(fā)強(qiáng)化，對(duì)抗日趨激烈，一些最初抱著善意和建設(shè)心態(tài)的批評(píng)者逐漸被推到敵對(duì)的一邊，最終走向一種不可收拾的結(jié)局。

南都周刊：就是說(shuō)，民眾的力量通過(guò)各種方式發(fā)出聲音之后，政府的決策體制還沒(méi)有來(lái)得及改變，而且應(yīng)對(duì)這種公共危機(jī)的方式常常是壓制多于疏導(dǎo)，透明度仍然不夠，決策機(jī)制改變的過(guò)程過(guò)于緩慢，滯后于大眾對(duì)于政府的期待了。

賀衛(wèi)方：確實(shí)是非常緩慢，可以說(shuō)是過(guò)分緩慢。不僅僅是全國(guó)的某種決策，而且也包括地方、包括非常具體的企業(yè)內(nèi)部的、村子里面、大學(xué)里面（的公共事務(wù)），所有的這些看起來(lái)都沒(méi)有能夠及時(shí)地采取民主的邏輯進(jìn)行決策。

南都周刊：在您看來(lái)，改變過(guò)程比較緩慢的原因是什么？

賀衛(wèi)方：我想可能有這幾方面的原因吧：

第一個(gè)原因，是我們這樣的一個(gè)體制，長(zhǎng)期以來(lái)并不是一個(gè)能夠讓相關(guān)的社會(huì)成員參與決策的體制，民主變得多余，甚至認(rèn)為對(duì)于任何決策過(guò)程進(jìn)行制約，無(wú)論是來(lái)自民主還是法制的制約都是多余的。但是為什么需要有制約呢？因?yàn)樗^代表根本利益是需要論證的，關(guān)系到利益調(diào)整與分配的決策必然要有民主的過(guò)程的，否則就是對(duì)某些群體利益的無(wú)端剝奪。

第二個(gè)原因，在任何參與的過(guò)程中，有不少地方的人們?cè)敢膺M(jìn)行參與，但是參與的熱情得不到官方的任何響應(yīng)，也缺乏合理的程序。對(duì)于涉及公共事務(wù)的重大決策，關(guān)系民眾利益的，屬于民生范圍的，這種重大決策，民眾是有充分的參與的利益驅(qū)動(dòng)的，但是這種熱情和愿望，往往缺乏固定的途徑和正當(dāng)?shù)姆绞健?/CLK>

比如說(shuō)從西方一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，民選的代議機(jī)關(guān)是參與的最重要途徑。另外一種途徑，我們可以在媒體上發(fā)表我們對(duì)某種事物的看法。無(wú)論是誰(shuí)在推動(dòng)這個(gè)決策，我們?nèi)匀豢梢园l(fā)出自己清晰的評(píng)論、批評(píng)。這種批評(píng)對(duì)于決策過(guò)程會(huì)產(chǎn)生影響。這也是一種參與的模式，但是這個(gè)前提離不開(kāi)新聞方面的合理的管理體制。第三種模式的參與看起來(lái)有點(diǎn)消極，但是非常重要，在所有社會(huì)力量中顯得特別重要，那就是抗議。這種權(quán)利看起來(lái)比較消極，但是它能夠喚起更多人對(duì)于相關(guān)決策內(nèi)涵的關(guān)注。如果公共決策只是保護(hù)多數(shù)人的利益，即使是民主體制下也是多數(shù)人的利益，但是少數(shù)人的權(quán)利怎么保障？有時(shí)候是通過(guò)這樣一種方式喚起人們對(duì)少數(shù)人權(quán)利或者利益的關(guān)注。

大家何以過(guò)多地依賴(lài)互聯(lián)網(wǎng)

南都周刊：近幾年來(lái)，由于互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)達(dá)，互聯(lián)網(wǎng)上面?zhèn)鬟_(dá)的民意也慢慢受到了重視。假如我們只有互聯(lián)網(wǎng)或者是民間的通訊工具這樣一些相對(duì)分散的，不成體制的方式，是不是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠、甚至說(shuō)明恰恰是正規(guī)體制的不完善？

賀衛(wèi)方：當(dāng)然，互聯(lián)網(wǎng)這種民意的顯示機(jī)制是空前的。過(guò)去我們沒(méi)有過(guò)這種比較直接能夠顯示民意的途徑?，F(xiàn)在我覺(jué)得它至少是一個(gè)最接近于直接民意現(xiàn)實(shí)的重要途徑。

但是互聯(lián)網(wǎng)也有互聯(lián)網(wǎng)的問(wèn)題，比如說(shuō)這種民意只是來(lái)自社會(huì)的部分成員?？梢哉f(shuō)直到今天能夠上網(wǎng)的人仍然是社會(huì)中的少部分成員。你很難想象，窮鄉(xiāng)僻壤的農(nóng)民也上網(wǎng)，他們根本沒(méi)有機(jī)會(huì)上網(wǎng)。所以網(wǎng)上的民意不一定真正代表這個(gè)國(guó)家所有人的真實(shí)感受。你要深入地了解所有社會(huì)成員對(duì)這個(gè)問(wèn)題的看法，僅僅通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)了解還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。也許可以說(shuō)沒(méi)有一種模式是完美的。但是互聯(lián)網(wǎng)有它的缺陷這一點(diǎn)是應(yīng)該承認(rèn)的。

第二個(gè)方面，媒體類(lèi)型現(xiàn)在呈現(xiàn)出不合理的兩極化。沒(méi)有哪個(gè)西方國(guó)家的互聯(lián)網(wǎng)承載了這么大的顯示民意的功能。大家平常都還是看傳統(tǒng)的報(bào)紙。英國(guó)人看《衛(wèi)報(bào)》，德國(guó)人看《明鏡》，美國(guó)人看《紐約時(shí)報(bào)》，他們覺(jué)得這已經(jīng)顯示了不同的觀點(diǎn)，而且是比較規(guī)范和成熟的，只有在我們這兒，大家這么多地依賴(lài)互聯(lián)網(wǎng)，覺(jué)得互聯(lián)網(wǎng)能夠給我們帶來(lái)真正的情緒的宣泄。所以有時(shí)候在我看來(lái)不是一種健全的理性占據(jù)了主導(dǎo)地位。

南都周刊：當(dāng)恰當(dāng)?shù)那篮屯緩讲粔驎惩ǖ臅r(shí)候，互聯(lián)網(wǎng)等諸種民間形式的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)到了極致，但是也出現(xiàn)了您所說(shuō)的這種種弊端和局限。

賀衛(wèi)方：是的，我們的社會(huì)在面對(duì)公共事件、某種社會(huì)危機(jī)的時(shí)候，需要有一種大致上被認(rèn)為在程序上是非常正當(dāng)?shù)姆绞絹?lái)解決危機(jī)。單靠互聯(lián)網(wǎng)等民間途徑，它的功能是非常有限的，甚至由于正當(dāng)途徑受阻而表現(xiàn)出來(lái)的另外一種情緒，就是消極和不夠理性的。比如說(shuō)，按照目前的司法模式，很多案件在網(wǎng)上引起大量爭(zhēng)議，是由于人們不相信它的結(jié)果是公正的，這個(gè)時(shí)候就容易表現(xiàn)得情緒化。我們必須要采取一種更加被社會(huì)成員認(rèn)可、更加透明、公正的程序來(lái)化解危機(jī)、解決問(wèn)題。

比如說(shuō)黃靜事件，人們會(huì)不會(huì)相信，湘潭市的公安部門(mén)甚至法院最后作出的決定是公正的。有時(shí)候就難免瓜田李下的效應(yīng)。河北省的聶樹(shù)斌案件也是前年報(bào)道出來(lái)的被認(rèn)為是誤判死刑的案件，最終得出結(jié)論的，居然還是河北省當(dāng)?shù)氐挠嘘P(guān)部門(mén)。所有這些案例，都凸現(xiàn)了目前我們?cè)谏鐣?huì)管理方面的重大缺陷。這種欠缺，最終還是應(yīng)當(dāng)由這個(gè)體制的改革來(lái)解決，而不是靠互聯(lián)網(wǎng)，靠民意，靠群情激奮來(lái)解決，畢竟被披露出來(lái)的，并且引起廣泛關(guān)注的事件，只是冰山一角，大量的事情的公正解決，需要依賴(lài)?yán)喂獭⒄?dāng)?shù)耐緩胶腕w制來(lái)保證。

我們現(xiàn)在所謂的條塊分割、以塊為主，整個(gè)國(guó)家的管理完全陷于一種割據(jù)當(dāng)中。對(duì)一些重大事件沒(méi)有辦法給人們一個(gè)令人滿(mǎn)意的交代，你做錯(cuò)了人們憤怒，你做對(duì)了人們也憤怒。

在什么問(wèn)題上該使用民意

南都周刊：做對(duì)了，也遭受懷疑，是因?yàn)槌绦虮旧砬啡闭?dāng)性，決策過(guò)程欠缺透明度？如何保障整個(gè)程序的正當(dāng)性和公正性？如果沒(méi)有保障的話(huà)，人們往往就會(huì)懷疑，即便舉辦了所謂的聽(tīng)證會(huì)和專(zhuān)家論證的程序，人們也會(huì)懷疑你如何保障這些論證不被權(quán)力所利用。

賀衛(wèi)方：對(duì)。你到底怎么做的？你畢竟有利益在其中，誰(shuí)會(huì)相信你？我們現(xiàn)在的聽(tīng)證還停留在非常幼稚的階段，或者說(shuō)根本沒(méi)有走向軌道的階段。比如某次聽(tīng)證，居然聽(tīng)證頭天還要彩排一次，每個(gè)人發(fā)表的觀點(diǎn)提前都要了解一下，這哪里是聽(tīng)證？完全是演戲給大家看。再早幾年包括“非典”的時(shí)候，也是因?yàn)橹闄?quán)沒(méi)有受到充分的重視，而引起了民眾的反彈。這些激烈的反彈往往都是因?yàn)槲覀儜?yīng)當(dāng)擁有知情和參與的權(quán)利沒(méi)有受到充分的重視。

南都周刊：在您看來(lái)，當(dāng)下這種條件之下，我們?nèi)绾瓮ㄟ^(guò)整個(gè)體制的改善來(lái)達(dá)到應(yīng)有的公正？讓民意訴求得到最大限度的滿(mǎn)足？

賀衛(wèi)方：首先是觀念的改變。不能夠想象政府機(jī)關(guān)所做的決策無(wú)論什么時(shí)候都是對(duì)的、都是代表人民利益的，這是不可能的。現(xiàn)在看來(lái)，政府本身也可能犯錯(cuò)誤，他們的判斷也可能出問(wèn)題。有時(shí)候他們會(huì)受到腐敗等其他因素的影響，有時(shí)候政府機(jī)關(guān)也會(huì)有他們不同于人民利益的自己的利益。比如說(shuō)GDP增長(zhǎng)對(duì)政府官員升遷起到的作用，這方面都會(huì)使政府決策出現(xiàn)問(wèn)題和錯(cuò)誤。所以我們必須有政府可能會(huì)犯錯(cuò)誤，而且經(jīng)常會(huì)犯錯(cuò)誤的觀念，這是建立政府應(yīng)當(dāng)更加容忍人民表達(dá)自己不同意見(jiàn)的制度的前提條件。

另外一個(gè)方面，要逐漸開(kāi)放更多的空間、提供更多的平臺(tái)讓人民能夠顯示出自己對(duì)某些問(wèn)題意見(jiàn)不同的看法。各級(jí)人大常委會(huì)的會(huì)議，是否能夠逐漸地把職能加以拓展，能夠讓會(huì)議里面經(jīng)常出現(xiàn)一些不同意見(jiàn)的真實(shí)的爭(zhēng)論、激烈的爭(zhēng)論。我們是否能夠讓新聞更加多元化，而不是一元化。還有是否可以拓展聽(tīng)證會(huì)適應(yīng)的規(guī)模，讓聽(tīng)證會(huì)具有能夠顯示不同民意的機(jī)會(huì)。

最重要的在于讓不同的利益群體能夠發(fā)出自己的聲音，無(wú)論是什么樣的聲音，我們應(yīng)該相信人民自己本身的判斷能力。

南都周刊：還有一個(gè)問(wèn)題，政府在什么問(wèn)題上該使用民意調(diào)查，什么時(shí)候動(dòng)用的民意調(diào)查是濫用？比如說(shuō)2006年四川瀘州對(duì)“釘子戶(hù)”事件首次動(dòng)用所謂民意調(diào)查，調(diào)查了2000戶(hù)，有94%支持政府必要時(shí)強(qiáng)拆，認(rèn)為居民的要求是過(guò)分的，只有98戶(hù)投了反對(duì)票。有住戶(hù)認(rèn)為，政府此舉可能是在作秀走過(guò)場(chǎng)，可能在濫用民意。

賀衛(wèi)方：這主要看民意調(diào)查是不是能夠保證客觀、中立。政府來(lái)組織民意調(diào)查，人們對(duì)它的公正性和客觀性提出懷疑是非常正當(dāng)?shù)摹Ｒ驗(yàn)楹芏鄶?shù)據(jù)怎么統(tǒng)計(jì)出來(lái)的還是不知道的。所以調(diào)查這種事情還是放給中立的媒體、調(diào)查機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行是比較合理的。但是在這方面，我們的體制幾乎沒(méi)有什么途徑來(lái)保證這些調(diào)查的進(jìn)行，也無(wú)法充分讓民意調(diào)查成為一項(xiàng)常規(guī)的決策依據(jù)，成為政府部門(mén)自我評(píng)價(jià)的一個(gè)標(biāo)尺，一個(gè)調(diào)適官方和民間立場(chǎng)的杠桿。

南都周刊：而且這也涉及到在什么問(wèn)題上該使用民意調(diào)查，什么問(wèn)題不該。像拆遷這種涉及到如何處理私人物權(quán)的問(wèn)題，在西方也似乎并沒(méi)有通過(guò)民意調(diào)查來(lái)強(qiáng)行決議。

賀衛(wèi)方：對(duì)。處理私人物權(quán)的問(wèn)題不能通過(guò)民主的邏輯，大家表決該不該剝奪一個(gè)有錢(qián)人的財(cái)產(chǎn)，這也是很恐怖的。這是多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的暴力了。